18-19 ноября 2014 г. в г. Москве состоялась ХХI Международная научно-практическая конференция «Документация в информационном обществе: нормативно-методическое обеспечение управления документами»

18-19 ноября 2014 г. в г. Москве, в конференц-зале Российского государственного архива социально-политической истории прошли мероприятия в рамках ХХI Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: нормативно-методическое обеспечение управления документами».

Конференция была организована Евроазиатским региональным отделением Международного совета архивов (ЕВРАЗИКА), Федеральным архивным агентством России (Росархив), Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), при участии Российского государственного гуманитарного университета и Российского общества историков-архивистов.

В работе конференции приняли участие представители Армении, Беларуси, Казахстана, Молдовы, России, Словении, Таджикистана, Финляндии. Архивную службу Беларуси на конференции представлял директор Белорусского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела А.Е.Рыбаков.

Конференция была проведена в течение двух дней: 18 и 19 ноября 2014 г. В первый день на пленарном заседании было представлено 14 докладов. Во второй день была организована работа в двух секциях: секция 1 «Проблемы подготовки кадров для сферы ДОУ»; секция 2 «Совершенствование ДОУ в условиях электронного документооборота». Всего на секциях было заявлено более 40 докладов и сообщений. А.Е.Рыбаков (член организационного комитета) представил доклад-презентацию «Роль и значение государственных стандартов в системе нормативно-правового регулирования управления документами в Республике Беларусь» (пленарное заседание).

При обсуждении вопросов, вынесенных в повестку конференции, основное внимание было сосредоточено на проблемах нормативно-методического регулирования использования электронного документа (ЭД) и применения систем электронного документооборота (СЭД).

Директор ВНИИДАД М.В.Ларин в докладе «Нормативно-методическое обеспечение управления документами в Российской Федерации: проблемы и перспективы» отметил наличие в Российской Федерации значительного количества актов законодательства, в которых применяются различные определения понятия «ЭД». В зависимости от целей и задач, решаемых при принятии того или иного нормативного правового акта, законодатели упор делают либо на технологическую составляющую ЭД, либо на его правовой статус (юридическую силу). Это препятствует однозначному пониманию термина «ЭД», особенно в тех случаях, когда речь идет о межведомственном обмене. Возникающие терминологические коллизии ведут к правовым несоответствиям и, как результат, невозможности стыковки разных ведомственных СЭД, в том числе при разработке МЭДО – системы межведомственного электронного документооборота (российский аналог разрабатываемой в Республике Беларусь СМДО).

В сложившейся ситуации, по мнению М.В.Ларина, целесообразным представляется возвращение полноценной функции управления документами федеральному органу исполнительной власти с правом проведения экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых в данной сфере (в Республике Беларусь такие функции выполняет Министерство юстиции). Однозначному пониманию профессиональной терминологии в сфере управления ЭД должно способствовать также привлечение к обсуждению имеющихся проблем широкой научной общественности, а также разработка специального закона об управлении документами, в том числе электронными. В то же время М.В.Ларин скептически отнесся к предложению о целесообразности разработки отдельного закона об ЭД и электронном документообороте.

Три доклада было представлено на конференции делегацией Республики Казахстан.

Директор Департамента архивного дела и документации Министерства культуры и спорта Республики Казахстан А.Х.Мустафина в докладе «О некоторых вопросах нормативного обеспечения управления документацией в Республике Казахстан» кратко охарактеризовала имеющую нормативную базу этой страны в сфере управления документами, которую составляют Закон «О Национальном архивном фонде и архивах», Типовые правила документирования и управления документацией, перечни типовых документов с указанием сроков хранения, правила работы архивов и др. Интерес представляет опыт Казахстана в части, касающейся организации контроля за состоянием делопроизводства и архивов в государственных органах, иных организациях. В целях повышения эффективности контроля внедрена система оценки рисков. В процессе осуществления мониторинга несоблюдение в той или иной мере установленных нормативных требований отмечается штрафными баллами, которые суммируются и в результате устанавливаются высокая, средняя или низкая степени риска. На этой основе утверждаются планы проверок, в которые включаются организации с наибольшей степенью риска. По результатам проверок юридических и физических лиц привлекают к ответственности, которая закреплена в уголовном и административном кодексах страны. Опыт показывает, что внедренная система оценки рисков позволяет повысить как качество документирования, так и обеспечить лучшую сохранность документов, образовавшихся в процессе деятельности государственных органов и иных организаций. В этом контексте остается сожалеть, что в Республике Беларусь деятельность Государственной инспекции архивов и делопроизводства практически остановлена, а из Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях исключена статья, устанавливающая ответственность за нарушение законодательства в сфере делопроизводства.

В целях повышения эффективности применения ЭД и внедрения СЭД под управлением общего отдела Администрации Президента Республики Казахстан создана межведомственная рабочая группа, которой разрабатываются и поддерживаются в актуализированном состоянии различные справочники по управлению ЭД.

По информации заведующего общим отделом Администрации Президента Республики Казахстан М.Х.Жакупова межведомственной рабочей группой разработаны все бизнес-процессы работы с ЭД: от создания документа до его передачи в архив. Внедрение электронного документооборота в государственных органах позволило сэкономить 760 тонн бумаги.

Директор Архива Президента Республики Казахстан Б.А.Джапаров более подробно остановился на проблемах внедрения ЭД и СЭД. Он отметил, что для создания единой сети все пользователи должны использовать услуги единственного интернет-провайдера. Имеется также острая потребность в стандартах на миграцию ЭД на новые носители, в другие системы и т.п. В архивах автоматизацию сдерживает также отсутствие нового Единого классификатора документной информации Национального архивного фонда Республики Казахстан (в Республике Беларусь аналогичный классификатор переработан и внедряется в работу государственных архивов с 2013 года).

Доцент факультета информатики и интерактивных средств Университета в Тампере П.Хенттонен выступил с докладом «Нормативное обеспечение управления документами в государственных и муниципальных учреждениях Финляндии». В этой стране законодательство, регулирующее вопросы управления документами, также состоит из двух частей: законов, позволяющих решать конкретные задачи определенного органа, и общих законов. К последним относятся законы «Об открытости деятельности правительственных учреждений», «О персональных данных», «Об архивах».

Характеризуя закон «Об архивах», принятый в 1981 году, П.Хенттонен отметил, что одной из основных его задач было сокращение количества документов, скопившихся в государственных и муниципальных органах и передаваемых на хранение в государственные архивы. В соответствии с законом каждый орган должен создавать план управления документами, в котором отражаются сроки хранения образовавшихся в процессе его деятельности документов, сроки передачи документов в государственный архив, условия доступа к документам. Планы позволяют реально управлять документами и архивами и предусматривают разделение всех документов на две категории: постоянного хранения и необходимые для работы государственного учреждения.

Требования к управлению ЭД в Финляндии сформулированы в «Sähke». Это единственная модель управления ЭД по финским традициям управления документами в целом. Данная модель используется государственными органами даже в том случае, если их не обязывают это делать. Для хранения ЭД государственных органов используется система VAPA. Финансирование этой системы осуществляется Министерством культуры и образования, однако оно заинтересовано в хранении только ЭД, имеющих научно-историческую ценность, то есть документов постоянного хранения. Поддержание функционирования системы VAPA обходится в 3,5 млн. евро. Проверка эффективности системы, проведенная финансово-ревизионным управлением Министерства финансов, показала, что данные затраты никакой выгоды не несут. Основная проблема в дальнейшем развитии системы (и использования ЭД в целом) заключается в том, что Национальный архив Финляндии, Министерство культуры и образования, Министерство финансов рассматривают систему с разных точек зрения, каждый из заинтересованных органов преследует свои цели.

В перспективе в Финляндии ожидается принятие новых законов: «О хранении ценных документов» (вместо закона «Об архивах»), «О правах и обязанностях Национального архива», «Об открытости деятельности Правительства» (новая редакция). Планируется также реформа системы государственных и муниципальных органов, что повлияет и на систему управления документами. Национальному архиву Финляндии, который в настоящее время выполняет функцию управления документами, скоро понадобится специалисты в сфере управления ЭД. В этой связи в планах Национального архива отказаться от функции управления ЭД и передать ее другому ведомству, возможно, создаваемому Министерству управления информацией. Пока решение по данному вопросу не принято.
Ряд докладов на конференции был посвящен технологическим аспектам нормативного обеспечения управления ЭД.

Ведущий системный аналитик фирмы «АС» в докладе «Отражение технологических вопросов в нормативно-методической базе построения и функционирования СЭД» обратил внимание на основные проблемы, возникающие при внедрении СЭД:
…. 1. применение ЭД в юридической практике (в 95% случаев суды не принимают ЭД в качестве доказательства);
…. 2. отсутствие приемлемых технологий для подтверждения неизменности ЭД в долгосрочной перспективе;
…. 3. сложности с подтверждением и идентификацией авторов ЭД, исполнителей ЭД и их ответственности;
…. 4. существующие СЭД не учитывают требования обеспечения долгосрочного хранения ЭД.

Заместитель генерального директора по разработке ПО Компании ИнтерТраст А.М.Савельев остановился на технологических требованиях к разработке СЭД. Важнейшими из них, по его мнению, являются импортонезависимость (чем меньше в СЭД импортных компонентов и элементов, тем проще эту систему поддерживать и управлять ею) и использование свободного программного обеспечения (СПО). Зарубежный опыт внедрения СЭД показывает, что при переходе с лицензируемого ПО на СПО достигается экономия финансовых средств в объеме от 25 до 45%. Кроме того, использование СПО дает независимость от западных поставщиков и обеспечивает большую открытость системы для совершенствования.

С проблемным докладом «Положение дел и основные тенденции в сфере нормативно-методического обеспечения управления документами» выступила ведущий эксперт по управлению документацией ООО «Электронные офисные системы» Н.А.Храмцовская. Отметив значительные достижения в части внедрения ЭД и СЭД в России, она заострила внимание на имеющихся проблемах в этой сфере. Среди них:

• отсутствие лидера в вопросах управления ЭД (Росархив выполнять эту роль, по ее мнению, не способен, а Банк России и Министерство коммуникации и связи не готовы к этому из-за отсутствия кадров);
• отсутствие серьезных научных и методических публикаций, неэффективное использование стандартов в сфере ЭД и электронного документооборота;
• недостаток высокоуровневых документов, определяющих принципы работы с ЭД;
• полная неопределенность с вопросами долговременного хранения ЭД (в Федеральной налоговой службе России, создающей единых архив ЭД, ситуация накаляется в связи с опасностью утери всех данных, накопленных в электронном виде);
• рост объемов бумажных документов, сопровождающий внедрение ЭД и СЭД (последнее впрочем, характерно для всех стран; лишь в последнем отчете Национального архива США впервые отмечено отсутствие роста объема бумажных документов);
• проблемы обучения и повышения квалификации управляющих документацией и архивистов, потеря профессионалами контроля над службами документационного обеспечения управления (службами ДОУ управляют юристы, ИТ-специалисты, менеджеры и др., а не профессионально подготовленные архивисты и делопроизводители).

Вместе с тем, конкретных решений по улучшению ситуации Н.А.Храмцовская не предложила, ее рекомендации в этой части имеют весьма общий характер:

• создание единой нормативной базы в сфере управления ЭД и электронным документооборотом, устанавливающей единые правила и требования, невозможно; при разработке нормативно-методической базы необходимо определить лишь основные принципы;
• при разработке нормативных и методических документов должен использоваться принцип «не навреди», в первую очередь, в отношении терминологии;
• в условиях быстрых перемен нормативно-методическая база должна быть «на вырост»;
• нужны реальные публичные обсуждения проектов и дополнительное финансирование разработок проектов стандартов и методических документов.

С полными тестами докладов и сообщений, представленных на конференции, можно будет ознакомиться в библиотеке БелНИИДАД, куда будет передан экземпляр материалов конференции после их опубликования.

Украшением конференции стала дискуссия, состоявшаяся после завершения основной программы.

Анализ прозвучавших на конференции докладов представителей стран-участниц и состоявшейся по ее окончании дискуссии позволил сделать следующие основные выводы:
…. 1. В вопросах внедрения ЭД и СЭД в разных странах за последние годы достигнуты определенные успехи. Данные процессы имеют значительную поддержку на государственном уровне, разработаны комплексы законов, иных нормативных правовых актов, а также методических документов, регламентирующих соответствующие правоотношения.
…. 2. Вопросы повышения эффективности функционирования ЭД и СЭД относительно успешно решаются ровно до той стадии, когда речь заходит об организации долгосрочного хранения ЭД. На сегодняшний день отсутствуют технологии, позволяющие гарантировать сохранность, целостность, неизменность и подлинность ЭД и иной документированной информации в электронном виде на протяжении сколько-нибудь значительного срока. Сложности в решении данной задачи обусловлены постоянными изменениям технических средств, технологий, типов носителей, программного обеспечения. Эти факторы являются причиной потери информации при перезаписывании документированной информации в электронном виде на новые носители, ее миграции в новые автоматизированные системы, а также при конвертации в новые форматы. Например, в результате проводимого российскими архивистами эксперимента по созданию страхового фонда документации на электронных носителях выяснилось, что через 5 лет после начала эксперимента 5% электронной информации было утеряно (несмотря на соблюдение всех нормативных требований, включающих контроль состояния и периодическую перезапись информации).
…. 3. Важнейшими характеристиками ЭД являются:

• цифровая форма представления информации;
• существование ЭД только в определенной системе;
• наличие у ЭД контента и метаданных. В этой связи ни одна из тестируемых в настоящее время методик приема ЭД на архивное хранение и организации такого хранения не является идеальной. Использование «контейнерного» метода передачи ЭД на архивное хранение приводит к вырыванию ЭД из программной среды системы, в которой он был создан и функционировал. Дальнейшая перезапись информации может привести к потере ЭД своей аутентичности. Использование для хранения ЭД облачных технологий, предполагающих организацию хранения всего комплекса созданных ЭД в единой программной среде на едином носителе, является очень дорогостоящим решением. Кроме того, внедрение облачных технологий для этих целей сопряжено с необходимостью унификации всех программных средств участников электронного документооборота (данную проблему не смогли решить даже немецкие архивисты). Недостатком такого подхода является и то, что облачные технологии не позволяют качественно проводить экспертизу ценности ЭД, осуществлять их отбор и последующую передачу на хранение в государственные архивы. При применении облачных технологий для долговременного хранения ЭД сложности возникают с организацией учета документов (определением единиц хранения и их постановкой на учет).

…. 4. Важным является вопрос соотношения финансовых затрат на внедрение СЭД и получаемого от этого экономического эффекта. Кроме общеизвестных затрат, связанных с приобретением оборудования, программного обеспечения, обучением персонала, необходимо учитывать и перспективные затраты, связанные с поддержанием систем в рабочем состоянии, обновлением технических средств, типов носителей, затратами на миграцию и конвертацию документированной информации, особенно при организации долгосрочного хранения документов.
…. 5. В условиях отсутствия однозначных технологических решений, позволяющих обеспечивать долговременную сохранность ЭД, неправомерно требовать от архивных служб идеальных методик приема ЭД на долговременное, в том числе постоянное хранение, с их последующим закреплением в нормативных правовых актах. Архивные службы при разработке методик приема и организации хранения ЭД в архивах должны опираться на технологические решения данной проблемы, однако собственно технологические аспекты находятся вне их компетенции. В то же время архивные службы не должны оставаться в стороне от происходящих процессов, они должны устанавливать свои требования к процессам электронного документирования, предупреждать о возможности потери документированной информации в долгосрочной перспективе. Последнее особенно актуально в условиях законодательного закрепления равноправия бумажных и электронных документов в соответствии с Законом Республики Беларусь от 28 декабря 2009 года «Об электронном документе и электронной цифровой подписи».
…. 6. В этой связи представляется оправданным подход архивной службы Республики Беларусь к включению в электронный документооборот на первоначальном этапе только документов с временным (до 5 лет) сроком хранения, то есть документов, имеющих сугубо практическую ценность, которую они теряют после выхода их оперативного использования. Документы, которые могут быть востребованы в более длительной перспективе, пока целесообразно создавать на бумажных носителях.