20-21 ноября 2013 г. в Москве прошли мероприятия в рамках ХХ Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: эффективное управление электронными документами»

20-21 ноября 2013 г. в Москве прошли мероприятия в рамках ХХ Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: эффективное управление электронными документами». Конференция была организована Федеральным архивным агентством России (Росархив), Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), Евроазиатским региональным отделением Международного совета архивов (ЕВРАЗИКА) при участии Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ) и Российского общества историков-архивистов.

В работе конференции приняли участие представители Армении, Беларуси, Казахстана, Латвии, Польши, России, Словении, Украины, Франции. Архивную службу Беларуси на конференции представляли директор Белорусского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (БелНИИДАД) А.Е.Рыбаков (член организационного комитета конференции) и главный государственный инспектор архивов и делопроизводства Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь Т.В.Столина.

В первый рабочий день конференции на пленарном заседании было представлено 20 докладов и сообщений. Во второй день была организована работа в трех секциях: секция 1 «Электронные документы, электронный документооборот»; секция 2 «Методология и методика хранения электронных документов»; секция 3 «Проблемы подготовки кадров для электронного государства». Всего на секциях было заявлено более 80 докладов и сообщений. Белорусские участники представили доклады-презентации «Комплектование белорусских архивов электронными документами: состояние, проблемы, перспективы» (А.Е.Рыбаков, пленарное заседание), «Законодательное и нормативно-методическое обеспечение электронного документооборота: белорусский опыт» (Т.В.Столина, секция 3).

Открывая конференцию, директор ВНИИДАД М.В.Ларин обратил внимание участников, что юбилейная ХХ Международная научно-практическая конференция впервые проводилась под эгидой ЕВРАЗИКИ, что позволило существенно расширить географию ее участников. С приветственным словом и пожеланием плодотворной работы обратился к участникам конференции Председатель ЕВРАЗИКИ директор Национального архива Армении А.С.Вирабян.

Отмечая важность рассматриваемых на конференции вопросов, заместитель начальника Управления – начальник департамента Управления Президента Российской Федерации по государственным наградам, зав. кафедрой документационного обеспечения управления и информационной безопасности Московского финансово-юридического университета Н.Н.Куняев обратил внимание на рост объемов документации в органах государственной власти России (особенно при внедрении электронного документооборота). В этих условиях требуется постоянный мониторинг объемов документации, ее анализ. Мониторинг, проводимый ВНИИДАД на плановой основе, дает необходимую информацию для выявления объективных и субъективных причин такого роста, принятия соответствующих управленческих решений.

Заместитель руководителя Росархива О.В.Наумов в качестве одной из основных проблем отметил отсутствие в России органа, отвечающего за делопроизводство, документационное и информационное обеспечение управления. По его мнению, бесконтрольность процессов документообразования, являющаяся следствием этого обстоятельства, является одной из причин постоянного роста объемов документации в органах государственной власти, в первую очередь документации на бумажной основе. Электронные системы лишь фиксируют тот беспорядок, который имеется в министерствах.

Отдельно О.В.Наумов остановился на проблеме приема электронных документов на хранение в государственные архивы. В силу ряда организационно-технических причин хранить электронные документы в архивах министерств и ведомств в течение установленных законодательством России 10-15 лет до передачи на хранение в государственные архивы нецелесообразно. Поэтому в России рассматривается возможность создания специализированного архива электронных документов. Однако для создания такого архива на правах государственного требуется проведение значительной и растянутой во времени работы по изменению законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения. Как вариант рассматривается возможность создания «промежуточного» архива, в который министерства и ведомства будут передавать электронные документы через 2–3 года после вывода их из оперативного оборота. В течение установленного срока ведомственного хранения за государственными органами будут сохраняться права владения и распоряжения образовавшимися в их деятельности электронными документами. Затем в установленные сроки электронные документы из промежуточного архива будут передаваться на хранение в архивы государственные.

Остро прозвучала в докладе О.В.Наумова проблема кадрового обеспечения государственных архивов в условиях внедрения современных информационных технологий (ИТ). По его словам, в некоторых архивах количество ИТ-специалистов уже превышает количество архивистов. Однако это соотношение вступает в конфликт с уровнем оплаты труда работников государственных архивов, который остается сравнительно низким. В этих условиях одним из вариантов решения проблемы может стать обучение архивистов современным информационным технологиям.

Заместитель директора Департамента делопроизводства и архива Правительства Российской Федерации С.А.Жук обозначил проблемы внедрения электронного документа и электронного документооборота с точки зрения правительственного чиновника. Обозначив в теоретической части своего доклада основные свойства документа, а также задачи, которые он помогает решать в управлении, С.А.Жук обратил внимание на основные препятствия для внедрения электронного документа в управление. По его мнению, электронный документ не предоставляет адресату документа материального свидетельства полученной информации, что влечет за собой противодействие со стороны юристов. Во-вторых, в состав традиционного документа входят реквизиты, однозначно идентифицирующие автора документа (например, собственноручная подпись), в то время как в электронном документе управленец такой идентичности не видит. В третьих, пока нет гарантии сохранности электронных документов с возможностью их воспроизведения в более-менее длительной перспективе.

Отдельно остановился С.А.Жук на требующих решения проблемах, связанных с внедрением в органы исполнительной власти системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО). Среди них:

….проблема первичности бумажного и электронного дела (если документы на носителях разной природы, то чиновники отказываются работать с такими комплексами документов);

….проблема передачи в архив документов на бумажной основе и их последующей оцифровки при наличии параллельно существующих электронных аналогов;

….проблема совместимости программного обеспечения систем электронного документооборота (СЭД), установленных в разных органах (при воспроизведении документов, созданных в разных системах, возникают искажения информации);

….проблема применения электронной цифровой подписи (ЭЦП) для подтверждения аутентичности и подлинности электронного документа (валидность собственноручной подписи со временем не исчезает и даже возрастает; в то же время по требованиям ФСБ срок достоверности ЭЦП составляет 1,5 года).

Более оптимистический взгляд на перспективы внедрения МЭДО продемонстрировал зам. директора Департамента проектов по информатизации В.А.Барон. К концу 2013 г. в Правительство России будет представлен доклад по внедрению системы МЭДО в органы исполнительной власти. В ряде ведомств предполагается запустить пилотный проект, предусматривающий обмен между ними электронными документами со сроком хранения до 5 лет. Проект предусматривает в качестве единицы информационного обмена использовать контейнер, включающий собственно электронный документ (в формате PDF) и удостоверяющую его ЭЦП физического лица. Сам контейнер будет удостоверяться посредством ЭЦП, генерируемой системой МЭДО.

Интерес вызвал также доклад операционного директора ООО «ОСГ Рекордз Менеджмент Центр» А.В.Рыкова, посвященный применению облачных технологий в сфере хранения и использования документов в малых и средних организациях. В частности, заслуживает внимания разработанная этой компанией технология для государственных архивов, позволяющая предоставлять документы по запросам пользователей в виртуальном виде. Технология предусматривает формирование пользователем электронного запроса, после чего пользователь, используя логин и пароль, может войти в «личный кабинет» и просмотреть заказанные документы (дела) в электронном виде. Применение такой технологии требует перевода в виртуальный вид (оцифровки) всего либо определенного тематического комплекса хранящихся в государственном архиве документов. Это достаточно затратно с точки зрения финансов и времени, однако существенно снижает нагрузку на читальные залы архивов, способствует лучшему обеспечению физической сохранности подлинников документов.

Руководитель отдела миссий Национального архива Межминистерской архивной службы Франции А.Саблон де Корай представил доклад, посвященный стратегии сохранения цифровых архивов в этой стране. По его словам, министерства и ведомства Франции изначально имели большую свободу в сфере автоматизации и выборе соответствующих услуг. Однако в настоящее время в этой области проводится политика общего управления цифровой информацией. В соответствии с новой редакцией национального архивного закона 1979 г., принятой в 2008 г., создана Межминистерская архивная служба Франции (МАС). Она выполняет функции органа государственного управления архивным делом в этой стране (аналогично Департаменту по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь). При всех министерствах созданы архивные миссии, которые подчиняются и управляются МАС, хотя образовавшиеся в деятельности министерств документы передаются на хранение непосредственно в Национальный архив (исключение составляют документы министерств обороны, внутренних дел, иностранных дел). Аналогичным образом МАС управляет департаментскими (региональными) архивами, которые непосредственно подчиняются местным органам власти. Все это позволяет говорить о произошедшей в последние годы значительной централизации управления архивным делом во Франции, в том числе в сфере управления электронными документами и электронными архивами.

Первый опыт приема и обработки электронных документов во Франции датируется концом 1970-х. В 2011 г. был принят к реализации новый проект межведомственного хранения электронных документов. Реализация данного проекта предполагает разработку программ для обеспечения текущего и промежуточного хранения электронных документов в министерствах. Проект предусматривает разработку программ-конвектеров, обеспечивающих стыковку разнообразного программного обеспечения, которое изначально использовалось и продолжает использоваться для создания и хранения электронных документов различными органами. Актуальность данной работы обусловлена большим количеством программ-приложений, которые применяются в различных министерствах (только в одном министерстве их число может доходить до 100). Реализация задачи по связыванию всех программ единой платформой обходится достаточно дорого (стоимость работы оценивается в 25,5 млн. евро), поэтому основная часть расходов финансируется не за счет государственного бюджета, а за счет бюджетов министерств.

При передаче электронных документов на хранение их экземпляры остаются на хранении также и в ведомствах, их создавших. Для постоянного хранения электронных документов архивы используют автоматизированную систему, разработанную Национальной библиотекой Франции для хранения оцифрованных материалов. В этой системе не существует постоянного формата, процесс хранения постоянно контролируют, им постоянно управляют. Архивы оказывают также услуги по депозитарному хранению электронных документов на платной основе, разработаны и утверждены расценки на данный вид услуг в зависимости от объемов сохраняемой информации.

С созданием межминистерского управления информационными и документационными системами начался новый этап в сфере управления электронной документированной информацией. Данное управление утверждает все проекты в области информатизации, реализуемые различными министерствами и ведомствами.

Завершающим этапом реализации проекта должно стать создание электронного архива (архива электронных документов), который будет являться частью единой системы управления электронной информацией.

Следует обратить внимание, что под электронными документами во Франции понимается любая документированная информация, представленная в электронно-цифровой форме. По словам А.Сарбона де Корая прием в Национальный архив документов в электронном виде, заверенных ЭЦП, пока не осуществляется и в ближайшей перспективе не планируется.

Достаточно фундаментальный доклад был представлен заместителем директора ВНИИДАД по научной работе В.Ф.Янковой («Новые разработки ВНИИДАД по управлению электронными документами»). Она отметила, что первоначально при разработке технологии управления электронными документами специалисты пошли по пути переноса в эту сферу технологий работы с традиционными бумажными документами. Однако накопленный опыт показал, что прямой перенос таких технологий возможен не во всех случаях.

Среди наиболее значимых разработок ВНИИДАД в сфере управления электронными документами В.Ф.Янковая отметила следующие:

….1. Государственный стандарт России ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» (на основе Международного стандарта ISO 15489-1:2001; аналогичный предварительный государственный стандарт Республики Беларусь СТБ П ISO 15489-1-2001/2012 разработан БелНИИДАД и действует с 01.07.2012 по 01.07.2014).

….2. ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Процессы управления документами. Метаданные для документов. Часть 1. Принципы» (на основе Международного стандарта ISO 23081-1:2006; белорусский аналог отсутствует).

….3. Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (имеется отдельный раздел, посвященный работе с электронными документами; аналогичная глава имеется в Инструкции по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 № 4).
….Документы, указанные в пунктах 1-3 закрепляют единую методологию в работе с документами независимо от вида носителя. В то же время они содержат определенные различия в технологиях работы с бумажными и электронными документами;

….4. «Мониторинг документооборота в федеральных органах исполнительной власти» (тема выполняется на плановой основе на протяжении ряда лет). В 2013 г. впервые за весь период мониторинга отмечается сокращение (почти на 10%) количества бумажных документов (в выборку при обследовании включено 63 федеральных органа). Обратной стороной этого процесса является увеличение количества электронных документов. При этом 30 органов при анкетировании заявили, что перешли на безбумажный документооборот во внутренней деятельности, хотя реально в электронный вид переведена только переписка, приказы по-прежнему оформляются на бумаге. Тем не менее, такие шаги способствуют переходу в ближайшей перспективе на межведомственный электронный документооборот.

….5. Словарь «Управление документами. Термины и определения» (экземпляр издания передан в БелНИИДАД).
….проект ГОСТ Р … — 2013 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (утверждение стандарта ожидается в 2013 г., вступление в силу – с 01.03.2014; аналогичный Государственный стандарт Республики Беларусь СТБ 2059-2013 разработан БелНИИДАД и действует с 01.09.2013).

….6. Рекомендации по комплектованию, учету и хранению электронных документов в государственных и муниципальных архивах (разработан новый вариант рекомендаций и представлен на рассмотрение в Росархив);

….7. Архивоведческие, документоведческие и функциональные требования к системам, обеспечивающим документооборот в процессе внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти.
….Методическая разработка ориентирована главным образом на хранение документов в архивах организаций, так как электронных документов постоянного и длительного хранения в государственных архивах пока не имеется. Дискуссионным пока остается вопрос о способах передачи документов: проект предусматривает передачу документов на физически обособленных (съемных) носителях, в то время как многие организации предлагают передавать электронные документы на хранение в государственные архивы по информационным каналам.
….В качестве формата архивного хранения планируется принять формат PDF. Предлагаемая технология предполагает прием документов, их конвертацию в формат PDF и формирование в контейнер (виртуальный). Контейнер включает в себя собственно документ (контент), метаданные документа, электронную подпись или подписи, результат их проверки. Для подтверждения аутентичности и целостности электронных документов в архиве будет использоваться функция хэш-кодирования. Информация, предоставляемая по запросам пользователей, будет удостоверяться ЭЦП архива, выдающего такую информацию.

….8. Среди наиболее важных проектов, к разработке которых ВНИИДАД планирует приступить в ближайшей перспективе – подготовка национальных стандартов на основе международных стандартов серии ISO 30300. В частности, с 2014 г. ВНИИДАД начнет разрабатывать первый стандарт этой серии (ISO 30300:2011 «Информация и документация. Системы управления документами. Основные положения и словарь»).

В.Ф.Янковая обратила внимание участников конференции на то, что ВНИИДАД для проведения исследований не хватает собственных сил (несмотря на то, что по белорусским меркам штат работников ВНИИДАД весьма внушителен). Поэтому институт активно привлекает сторонние (частные) организации, работающие в соответствующей сфере, дополнительные финансовые ресурсы привлекаются в рамках государственной федеральной программы «Электронная Россия».

Заслуживает внимания также несколько вышедший за рамки общей тематики конференции доклад бывшего руководителя государственной архивной службы Латвии В.Шталса: «“Приграничный Е-архив” – проект освоения общего культурного наследия Эстонии, Латвии и России». Суть проекта В.Шталс емко охарактеризовал словами: «Все о людях, все для людей». Проект предусматривает оцифровку архивных документов, содержащих персональные данные о людях, проживавших на территории указанных стран Балтии и Северо-Западной России (в ом числе материалов Первой всеобщей переписи населения Российской империи, личных дел наиболее выдающихся личностей). Фонд оцифрованных материалов будет храниться в Латвии и Петербурге, к ним будет обеспечен доступ в он-лайн режиме.

Финансирование проекта на 90% осуществляется за счет средств, выделяемых в рамках европейской программы добрососедства и партнерства, остальные 10% финансируют его участники. Во время рабочей встречи В.Шталс пригласил белорусские архивы присоединиться к реализации данного проекта (буклет, содержащий краткое описание проекта прилагается).

С полными тестами докладов и сообщений, представленных на конференции, можно будет ознакомиться в библиотеке БелНИИДАД, куда будет передан экземпляр материалов конференции после их опубликования.

Анализ прозвучавших на конференции докладов и сообщений представителей стран-участниц и состоявшейся по их результатам дискуссии позволил сделать следующие основные выводы:

….1. внедрение информационных технологий все больше сближает цели и задачи, стоящие перед работниками служб документационного обеспечения управления и архивистами. Проблемы, связанные с электронным документом, внедрением систем электронного документооборота должны решаться архивистами и управляющими документами в тесном взаимодействии;

….2. на современном этапе управляющие документами и архивисты должны на высоком уровне владеть информационными технологиями, подготовка профессиональных кадров документоведов и архивистов должна включать в значительном объеме блок информационных дисциплин;

….3. несовместимость программного обеспечения СЭД, установленного в разных органах управления, является значительным препятствием для внедрения систем межведомственного электронного документооборота.
….В этих условиях важным является наделение органа по информатизации полномочиями по утверждению проектов в области информатизации, реализуемых различными министерствами, иными государственными органами;

….4. серьезной проблемой, требующей решения, является обеспечение подлинности и целостности электронного документа, придание ему юридической силы. Применение ЭЦП, которой удостоверяется документ при его создании, лишь в короткий период времени решает данную проблему.
….В этих условиях на первоначальном этапе перехода к электронному документообороту целесообразно ограничиться включением в него только документов с временным (до 5 лет) сроком хранения;

….5. применение функции хэш-кодирования позволяет безболезненно решать проблему подтверждения аутентичности лишь объемных электронных документов, главным образом, информационных ресурсов (например, баз и банков данных). Данная функция позволяет вычислить контрольную сумму электронного документа, зафиксировать ее в удостоверяющем листе (УЛ), в результате чего можно установить, не вносились ли в документ несанкционированные изменения и исправления.
….Применение такой технологии в отношении управленческой документации постоянного и длительного срока хранения мало эффективно. Такая документация является наиболее массовой, изготовление на бумаге УЛ для каждого управленческого документа в электронном виде ведет к тому, что в результате вместо одного документа архив должен хранить два: один (аутентичный электронный документ) – в электронном виде, другой (удостоверяющий лист) – на бумаге. Парадоксальность ситуации состоит в том, что это не только усложняет работу архивиста, но теряются и многие преимущества хранения документов в электронном виде, связанные с компактностью архива, оперативностью поиска и использования документов и др.
….Формирование и хранение УЛ в электронном виде (без распечатки на бумаге) ставит тот же вопрос об аутентичности электронного документа, но уже в иной плоскости: как подтвердить целостность и подлинность самого УЛ? (посредством ЭЦП на УЛ, УЛ на ЭЦП и т.д.). В результате можно получить эффект «матрешки».
….Вариант использования архивом собственной ЭЦП для подтверждения подлинности и целостности электронного документа не предусмотрен ни актами законодательства Республики Беларусь, ни стандартами. В данном случае проблема выходит за рамки профессиональных и технических аспектов деятельности архивов и лежит в плоскости доверия архивистам. Решение данной проблемы во многом связано с ролью и местом архивов в обществе, социальным статусом и престижем профессии архивиста;

….6. серьезной проблемой, требующей решения, является экспертиза ценности электронных документов. Перевод на безбумажную основу документов со сроком хранения до 5 лет может создать угрозу качественному комплектованию государственных архивов ценными документами. В ряде случаев документы, для которых изначально нормативными актами установлен срок хранения до 5 лет, (переписка, докладные записки и документы об их исполнении, поручения и т.п.) в процессе экспертизы могут быть определены как имеющие научно-историческую ценность и на этом основании должны быть отобраны на постоянное хранение.
….В этих условиях при переводе указанных документов исключительно в электронную форму должна быть проработана возможность отбора некоторых из них на постоянное хранение. В противном случае архивы могут столкнуться с проблемой «выхолощенности фондов» в контексте электронной документации. Данный фактор необходимо учесть при доработке проекта перечня документов, которые рекомендуется создавать и хранить только в электронном виде;

….7. требуется проведение серьезных научных исследований в области электронного документа, электронного документооборота, организации хранения электронных документов с последующим закреплением оптимальных требований и лучших практик в нормативных правовых актах, государственных стандартах, методических документах. При проведении разработок важно учитывать международный опыт стандартизации в сфере управления документами.
….В этих целях представляется целесообразным продлить срок действия предварительного государственного стандарта СТБ П ISO 15489-1-2001/2012 «Информация и документация. Управление документами. Часть 1. Общие требования» (срок действия истекает 01.07.2014), подготовить его к переводу в постоянно действующий государственный стандарт, а также подготовить национальные версии международных стандартов ISO 30300:2011 «Информация и документация. Системы управления документами. Основные положения и словарь» и ISO 23081-1:2006 «Информация и документация. Процессы управления документами. Метаданные для документов. Часть 1. Принципы».